中国为政府和社会资本合作(PPP)立法立规的步伐正在加快🏋️‍♀️👨‍👧。

10月10日，国家发改委牵头起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》，目前正在征求国务院有关部门和地方意见。

一位PPP相关人士对经济观察报表示，国家发改委起草的上述暂行条例，有些类似于实际操作的实施条例🧎🏻‍♂️，相比2015年上半年出台的特许经营管理办法会更加细化⛹🏽‍♂️。

“此前国家发改委启动特许经营法(《基础设施和公用设施特许经营法》)立法后，先出台了特许经营管理办法🏈，现在又出台特许经营暂行条例，这将大大加快特许经营法的立法工作🏄🏼‍♂️。”上述PPP相关人士表示。

另一方面，经济观察报了解到，财政部对PPP项目的“物有所值指引”已经进入部内会签阶段💜，而更重要的“PPP纳入预算管理办法”也在研究之中。

财政部财政科学研究所副所长王朝才表示，他在各地调研后发现，现在地方政府做PPP的思想有些误区🥷🏼，将优质的项目留给自己做👩‍👧，不好的、甚至无法获得收益的项目交给社会资本来做，这是错误的，应该反过来。“社会资本去操作有现金流的、比较好的项目🍶，无收益的公共项目由政府来做”。

立法加速

在经历了2014年和2015年上半年大量PPP规章制度出台的热潮之后👩🧖🏿，此前一度难产的特许经营法起草工作再度加速。

去年5月🧑‍🔬，国家发改委首次发布了《基础设施和公用设施特许经营法(征求意见稿)》，并公开向社会征求意见，但是后来特许经营法并没有如约出台💗，取而代之的是部委层面的规章——特许经营管理办法👨🏽‍🍼。

2015年4月21日，考虑到当前促进民间投资🧑🏻‍🦼、稳定经济增长需求任务紧迫⚧，按照急用先行原则，国家发改委会同财政部等部门联合起草了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》✊🏽，并表示将于6月1日起施行💈。

到了10月10日🆕，为引导规范政府和社会资本合作(PPP)开展❕👩‍🏭，推动PPP项目落地，按照国务院部署和要求，国家发改委又牵头起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》，目前正在征求国务院有关部门和地方意见。

PPP有特许经营🦔、股权合作🛼、政府购买服务等多种实施方式🧝。从相关实践情况来看，中国绝大部分PPP项目集中于基础设施领域✶，基础设施和公用事业特许经营是PPP最主要、最普遍的实施方式。

一位PPP专家认为👩‍🎨，鉴于股权合作、政府购买服务可以通过《公司法》👨🏻‍⚖️、《政府采购法》等法律法规予以规范，仅特许经营缺乏国家立法对其作出有针对性的规定，因此当务之急是加快推进基础设施和公用事业特许经营立法，对PPP活动予以引导规范🧒🏿。

相对于特许经营立法🧕🏼🥁，上述特许经营暂行条例规定更为细化。比如，条例提到，国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金📓。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。另外🐙，条例还指出⚃，国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者🤦，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。

而对于PPP的另一个重要主管部门财政部来说，眼下的当务之急也是出台一些操作层面的细则📌，比如已经进入部内会签的“物有所值指引”和研究当中的PPP纳入预算管理办法📻。“更重要的是PPP纳入预算管理办法，这对于PPP将是一部非常重要的制度，特别是43号文出台后，这个管理办法将能促进PPP在中国更加健康的发展👋🏼。”上述PPP专家说。

43号是指2014年10月国务院出台的《加强地方政府性债务管理的意见》。根据43号文，地方政府借债的“后门”基本被堵住，而地方政府PPP项目产生的债务或者政府购买服务的资金将被纳入预算，这对于社会资本将是一颗定心丸。

担忧

从2014年开始财政部力推PPP模式，到现在接近两年了，财政部与国家发改委出台了大量关于PPP的促进政策🏄‍♀️。“国家发改委、财政部都希望PPP在这一轮稳增长中显示出作用。”上述PPP人士表示🥢。

此次国家发改委正在征求意见的特许经营暂行条例，是在此前的特许经营管理办法基础上𓀜🤘🏿，立足实践中迫切需要立法解决的问题😾，重点从明确条件范围、强化政府履约、鼓励民间投资、完善争议解决以及加强法律法规衔接等方面，作出的有针对性的制度安排。

相关PPP人士认为，国家发改委提出的针对性制度安排，正是目前PPP面临的各种各样问题，比如专业技术方面的、法律法治方面的，以及最重要的政府角色方面的🔑😬，这些问题都需要在制度设计上予以体现🤰。

财政部财政科学研究所副所长王朝才提到，现在中国的社会资本缺乏和政府对等谈判的底气⇨，同时政府也很难放下身段来，和社会资本平等谈判。

不过，法律人士认为🧏🏻，国家发改委牵头的特许经营法使用的是行政法，把政府和社会资本作为行政法的两方当事人，“而在行政法面前，社会资本比政府是低一级的，这是先天的不平等”🚴🏽‍♀️；相比之下🐽✪，财政部为PPP选择的是合同法，将政府和社会资本当作平等的主体，这是民商法领域的一种更有益的尝试和探索👩‍👩‍👧‍👧。