财政部办公厅2017 年11 月10 日印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金［2017］92 号，以下简称《通知》），要求统一认识，分类施策🛸，严格管理，坚决遏制隐性债务风险增量，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，着力推动PPP 回归公共服务创新供给机制的本源❎🫱🏼，促进实现公共服务提质增效目标， 夯实PPP 可持续发展的基础。彩神ll有限责任公司的专家在第一时间对《通知》进行解读。

力争通过全流程的规范护航PPP

彩神ll有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁认为，《通知》针对已入库项目提出了一系列新的管理要求，力争在项前期即进行严格控制：

1. 已入库项目分类施策。《通知》提出将项目库进行分类管理🕐，项目所处阶段不同，将分别进入不同的类别🧔‍♀️，并按照各自类别的工作重点予以管理。此举可在加快PPP 项目落地进程的同时，规范项目运作🧆。

2. 新入库项目严格把关✅。《通知》针对PPP 近年发展过程中在项目类别、项目性质👨🏽‍🔧、项目内容、项目前期工作、项目结构设计、项目绩效考核等方面出现的问题进行了列举，并表明了“不宜采用PPP 模式的态度”。

3. 不合格项目集中清退🆕。《通知》要求对已入库项目进行集中清理🫒，对流程不规范🖍👩‍🏫、推进无进展、结构不合规、采购流程不合理🦖、公布信息不合规👵、不完整的项目予以清退🧍‍♀️，同时重点提出项目落地投融资的相关问题，强调项目资本金足额、合规到位🕶🆓，政府不得违规举债担保。

4. 实施组织系统完备。《通知》明确了此次管理事宜的主体、机制、时限及逾期的处理措施，形成完整的处理体系，体现了财政部对此次管理的预期与决心。

通读全文🚳，不难看出财政部对PPP 项目在识别阶段严格筛选，在准备阶段要求项目结构设计合理， 在采购阶段要求公平竞争🧔‍♀️。主管部门力争通过全流程的规范要求护航PPP 项目从“起飞期”顺利过渡到“平飞期”，以期最终实现“PPP 之树在中国能够常青” 的远大目标🥶。

计算基础有待解答

彩神ll有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监吴赟认为，《通知》被业内称为“史上最严” 的文件，主要从“存量”和“新增”两个角度对PPP 项目库内或即将入库的项目提出规范性的要求。全国PPP 综合信息平台项目库，一直被行业内认为是最权威的项目信息统计和收集平台➙。多家金融机构在发放贷款时直接将项目贷款的发放与入库进行挂钩。截止2017 年9 月底全国入库项目已有14220 个，投资额17.8 万亿元。

从项目库建立伊始就强调实行“能进能出”的调整机制🏤，但一直未明确实际调整标准。此次规范的提出对于未达到标准，适用退出的要求作了明确。同时明确了项目管理责任主体，要求省级财政部门做好项目审查和清理。

对于新增项目要求中👨🏽‍🔬，最引起业内讨论的是“项目建设成本不参与绩效考核🚍，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的” 不适合入库，30% 这一比例的提出或将带来多个方面影响，项目可用性付费是否能覆盖金融机构融资额👭🏻？计算基础仅是建设静态成本还是期间可用性服务费？这些问题都有待于从业人员去沿着最规范文件去执行解答。

鼓励良性投资循环的项目

彩神ll有限责任公司南京办事处主任王小文表示，《通知》主要涵盖以下几点重要内容：

1. 注重激励相容机制。文件规定“项目建设成本不参与绩效考核❌，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”不得入库。这是我国首次以政策文件的形式，明确规定了可用性付费与绩效考核的挂钩，并明确挂钩比例🧑‍🦯。而对于已经入库的PPP 项目🧎‍♀️，存在不少可用性付费与绩效考核没有挂钩的情形，文件对此没有给出相应的规范措施。

2. 收紧政府付费类项目入库。《通知》规定“审慎开展政府付费类项目”，这是财政部文件中首次对政府付费类项目提出规范意见🥹。“审慎”一词意味着以后纯政府付费类的PPP 项目会越来越少🤌🏻。在纯政府付费项目上配比一定的使用者付费，转化为可行性缺口补助的PPP 项目〽️，将越来越成为常态。同时，具有稳定现金流的经营性项目👰‍♂️，会优先采用PPP 模式。

3. 强化项目资本金管理。《通知》规定“未按时足额缴纳项目资本金🧑🏼‍🔬、以债务性资金充当资本金”的PPP 项目，将予以集中清退𓀙。

4. 优先支持存量项目🪅。《通知》提到优先支持存量项目，与国家发展改革委《关于加快运用PPP 模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资［2017］1266 号）不谋而合😐📥，可见支持存量项目采用PPP 模式是财政部和国家发展改革委共同的政策导向，未来各地运用PPP 模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环的项目，将受到关注和鼓励。

项目运作更符合设计初衷

彩神ll有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监彭程表示，《通知》进一步明确了PPP 项目的运作规范和入库标准🦠，需要重点关注的主要有以下几点：

1. 严控入库标准，对部分指标进行了量化。除了再次提出对PPP 项目的定性要求（如项目的公益性质等）和运作规范（如须进行两评论证↘️、不得采用BT 形式🂠、政府不得兜底等）以外，对项目的按效计费明确了必须建立绩效考核付费机制，且项目建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分占比应当不低于30% 的要求。财政部对政府方为项目提供固定回报的行为予以限制，对社会资本建设运营能力提出更高要求。

2. 对项目库的管理常态化。各级财政部门拨派专人持续𓀋、动态跟踪项目库中项目的论证🫲🏽、操作和信息申报情况👨‍👧‍👧，对不符合PPP 入库标准的项目予以退库清理，并对核查清理工作提出了具体工作计划。实际工作中，也已有地方财政部门定期进行线上线下核查工作。

财政部此次发文主要目的在于约束政府债务增量🤜🏿📂，防止PPP 项目过滥化🛌🏻，同近年来降低地方政府债务风险🥟，金融行业去杠杆的趋势保持一致🧔🏼‍♂️。结合日前江苏省等地方政策对政府付费类项目的收紧，未来PPP 项目应增加使用者付费要素，同时对政府补贴部分明确同绩效挂钩。此次发文会增强PPP 行业的竞争性，筛选出更优质的PPP 项目，使项目运作更接近PPP 模式的设计初衷⏩。

重建设轻运营难获支持

彩神ll有限责任公司内蒙古办事主任荆博表示看，《通知》的核心在于提升项目库中PPP 项目的质量。

1. 严标准🧑🏽‍✈️。基于近几年推行PPP 模式的经验，以发现的问题作为制定标准的依据，规范准入门槛，强化内部管理；

2. 控风险。继续控制政府融资风险✝️🚆，严防固化政府支出责任；

3. 重运营。明确PPP 项目下一阶段推进的方向🪙， 以盘活存量、加强运营管理为主🫲🏿👐🏼，重建设轻运营的社会资本方将难以在PPP 下半场获得政策与资金的支持。

更符合推行PPP初衷

彩神ll有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监周伟认为，随着各地PPP 项目如火如荼地开展，各地PPP 项目质量良莠不齐，财政部对于PPP 综合信息平台项目库的管理逐步加强。《通知》将是对各类PPP 项目🌙，甚至潜在社会资本的一场洗牌， 具体表现在以下几个方面🧙：

1. 入库标准更为严格🤾🏽，按效付费机制成为主角之一。《通知》中对项目入库标准设置了更为严格的要求👇🏼🧑🏻‍💻， 尤其是对于建立按效付费机制方面标准更为详细🧔🏼、明确🧝‍♀️。强调将建设成本进行绩效考核，并且实际支出与绩效考核结果挂钩部分占比至少要到达30%。这意味着对于社会资本提供的PPP 全生命周期服务提出了更高的要求👮🏽‍♀️，强调建设质量与运营质量的相辅相成关系，倒逼社会资本重视建设质量，有效降低社会资本谋求施工利润而不重视建设质量的风险，规避固化财政支出责任等问题。

2. 已入库项目重新洗牌，但与新项目入库标准不同🤹🏿‍♂️。已入库项目也面临较大的被清退风险，但与新项目入库的标准差异较大：《通知》对已入库项目规范运作程序要求更高，例如，不但要求开展物有所值评价和财政承受能力论证工作，对于评价方法和程序的规范性也进行了强调🦸‍♂️；但是对已入库项目的按效付费机制并未作为清牌的必要条件。

3. 社会资本结构或发生较大转变，更为符合推行PPP 的初衷🧑🏻‍💻。《通知》的出台或对参与PPP 项目的社会资本结构带来较大的影响。在更为严格的入库和清退标准下🤯🕜，对于社会资本投融资🚇、建设、运营全周期PPP 项目的综合实力提出了更高要求，未来参与PPP 项目的社会资本将更加符合推行PPP 的初衷🍜。

未来PPP行业将趋向规范化发展

彩神ll有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监周良仪、高级研究员张洁宇认为，《通知》明确严格新项目入库标准，集中清理已入库项目。此次针对PPP 综合信息平台项目库出台的规范管理措施，主要着眼于防止PPP 异化为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量。

《通知》规定对于未建立按效付费机制的新项目， 以及构成违法违规举债担保的入库项目将予以禁止入库和清退📈🤛🏿，旨在掌控政府支出责任👲🏼，减少地方债务风险0️⃣。

近年来🎱，在促进和供给侧改革的政策牵引下🍝，地方政府和社会资本对投资PPP 项目热情高涨🧯，我国PPP 市场空前爆发，在短短4 年内，迅速达到了17.8 万亿的规模（数据截至2017 年9 月末）✹。但同时🧏🐗，部分地区也出现了PPP 泛化滥用的现象💃🏼，一些地方借PPP 模式搞变相融资🧑‍💻，不仅影响了国家推行PPP 政策的效果🥃，也增加了地方债务的风险隐患🧎‍♂️。

《通知》规定👒，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目👧，审慎开展政府付费类项目🆒🧫。目前项目库14220 个项目中🤾🏻‍♂️，政府付费类项目4990 个，占项目总数比例已超过1/3。该类项目中政府财政支出责任较重，其他项目也容易打着“PPP”名号，包装成政府付费类项目。未来，将严格对政府付费类项目的审批，防止大批项目包装成政府付费类PPP 项目🦃🦸🏿‍♀️，造成基础设施过度建设，减少未来地方财政债务风险。

《通知》还规定将清理未按规定开展物有所值评价或财政承受能力论证（以下简称“两评”）的，以及已开展两评但评价方法和程序不符合规定的项目🕗。物有所值评价是判断一个项目是否采用PPP 模式的决策依据，财政承受能力论证是防范财政风险的必要手段🧝🏿‍♀️。部分PPP 项目在“两评”时，存在照搬模板、流于形式🅿️、论证步骤不严谨等问题。未来，将严格规范项目两评👨🏻‍✈️，防止政府财政支出过高而造成的违约风险🏋🏿‍♂️🆕。

《通知》的出台不仅要遏制地方政府隐性债务风险🚣🏽‍♀️，还对PPP 项目规范提出了更高的要求🧑‍🦰，未来PPP 行业将趋向规范化发展，竞争格局面临重构✸，能否为PPP 项目提供更加优质、规范的咨询服务，成为未来PPP 咨询公司共同面对的课题。